概念、类型、误区、问题和对策
———五问中国乡村旅游（下）

□国务院发展研究中心社会发展部课题组

    尽管如此，各地尚未认识到旅游业是当前国情下推动农村实现“生产发展、生活宽裕、村容整洁”等可计量目标的优先产业，以致没有把发展乡村旅游放到这一产业应有的位置上。所谓优先产业，是基于比较群而言的。这暗含了两个标准，一是在农村能够普遍发展；二是相对这三个可计量主题目标来说效果最好。效果最好又有两层含义，既对主题目标的贡献度大（例如，就典型地区而言，与其他产业以及和其他第三产业相比，旅游业产值的增加对农村人均纯收入的影响更大），也兼顾了完成《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出的若干约束性指标的需要。为此，课题组经过相关计算和问卷调查，了解到旅游业对总体上的农民收入增加的作用比其他产业更明显，而且在乡村旅游的发展创造就业岗位的情况以及参与乡村旅游的农民的受益特征上都优于其他产业。经过抽样调查研究，形成了以下几方面结论：一，景点依托型的乡村旅游和客源地依托型的乡村旅游，大致都能做到1个公职就业岗位创造3个乡村旅游就业岗位，带动10个农村家庭受益。而且，农民获得了乡村旅游的大部分就业机会，景点依托型获得小部分旅游收入，客源地依托型获得了大部分旅游收入；二，一般而言，农民从旅游业中获得的收入份额低于就业份额；三，受益农民集中在景点周边和县城,具有明显的地理分布特征。这样的简单抽样调查反映了乡村旅游对生活宽裕的另一个带动作用———创造就业岗位———的能力大约是1:3，而且就业岗位大多数为乡村旅游目的地周边的农民所获得，只是相对乡村旅游产值而言，农民收入所占比例还不够高。

    从上述旅游业发展与新农村建设的“生产发展、生活宽裕、村容整洁”三个可计量主题的特征指标的关系分析来看，旅游业对新农村建设的促进作用可一言以蔽之：目前情况下，在有些地区，旅游业已经对新农村建设起到了超过其他产业的促进作用，未来这种作用还将进一步扩大。然而，目前的状况是，不仅主观上乡村旅游对新农村建设的作用没有体现，客观上也的确没有起到理论分析表明的作用。这就需要研究第五个问题。

    与这个概念相关的现实问题和对策是什么？

    乡村旅游已经成为当前旅游业发展的重点，但我国各地乡村旅游总体上还处于起步阶段，各方面认识不足，服务和引导不够，发展水平不高，配套要素滞后。我国农村分布着丰富的旅游资源，市场空间和需求潜力巨大，完全有条件更快更好地发展。课题组经过调研，认为按新农村建设的主题目标来看，当前乡村旅游的发展还存在以下问题：一，从生产发展的要求来看，乡村旅游效益欠佳、产业带动作用有待提高。目前乡村旅游的经营大多数是农户自发的，各守一摊，没有有效的市场秩序管理；同时，囿于当前乡村旅游经营者文化水平较低、缺乏长远目光，对于高新技术引用存在障碍，从而导致产品的深加工、产业链的延伸、配套服务和标准化（规范管理）做得不够。这不仅产生了普遍的低水平重复竞争现象，还降低了本来应有的产业带动能力；二，从生活宽裕的要求来看，乡村旅游覆盖人群有限、增收效果有待提高。目前，乡村旅游带给参与农民的多半是最起码的吃、住、行等旅游配套服务收入，农民很难介入旅游产业链中附加值较高的部分。而且，乡村旅游发展往往只是提供了老人、妇女等弱势群体的就业岗位，成年青年仍以外出务工为主，解决就业问题不彻底；三，从村容整洁的要求来看，乡村旅游环境友好程度不足、美化功能有待提高。当前，旅游基础设施建设和经营与改善村容的建设管理（如环保、卫生、绿化等）的关系不够密切，改善村容的资金和建设行为一般在实施前没有兼顾旅游产业发展的需要，有脱节现象。同时，有的乡村旅游过度开发或将生活服务环节引入环境敏感区，对环境造成了污染，对生态造成了破坏；四，从乡风文明的要求来看，乡村旅游精神文明联动困难，互动程度有待提高。乡村旅游是物质文明和精神文明并重的产业，在实践中却往往只是得到经济部门的关注。有关村庄整治行动中没有考虑农村现代产业（乡村旅游等）发展的需要（如浙江的“千村示范、万村整治”行动中即便对乡村旅游已经形成规模的村庄也没有游客投诉率等考核指标），导致旅游与新农村建设的互动不足；五，从管理民主的要求来看，乡村旅游发展与村庄民主进程脱节，耦合能力有待提高。乡村旅游的发展必须时刻关注农户的利益，但农户自发型经营在很多方面比较落后，与现代经济发展要求不符。目前在乡村旅游发展中大多没有把其与现代经济组织（例如旅游产业中通过规范的股份制改造使整个村庄形成统一管理的乡村旅游产业公司）发育相结合，农村综合改革与乡村旅游发展没有形成耦合。

    总之，如果乡村旅游只是停留在市场自发的“吃农家饭、住农家屋、干农家活、赏农家景、购农家物、享农家乐”阶段，则既难以真正实现农村与乡村旅游的耦合式发展，也难以在与新农村建设主题目标的结合上体现产业优先性。

    一方面，乡村旅游能够直接服务于新农村建设的五个主题目标且在相当数量的农村是兼顾这五个目标的优先产业；另一方面，乡村旅游的发展中又存在诸多问题且许多是由体制性障碍形成的。在新农村建设的有利背景下，为了兴利除弊，应该从支持、运作、监管三个方面采取以下对策来促进乡村旅游健康发展。

    在支持方面，做好保障与协调。这具体又包括以下四个方面的举措：①完善组织体系，包括在统一市场管理上争取形成“八部委出钱、农工委出名义、旅游局总抓统筹”的管理局面，在深化体制改革上形成政府和市场各司其职、村庄内部按现代企业体制发展乡村旅游的局面，在培育中介服务组织上形成旅游系统相关部门全方位介入乡村旅游的局面；②完善资金渠道、改善基础设施，包括兼顾产业生活、突出建设重点，建立多元投入机制、财政市场各有侧重等；③保护生态环境，包括制定生态环境规划，正确引导生态旅游消费等；④做好区域协调，包括开展多类型、多层次的旅游区域合作，加强旅游相关行业协作，加强企业协作等。在运作方面，做好引导与指导。这主要指发展乡村旅游作为建设社会主义新农村的一个重要抓手，“政府主导是关键”。在发展乡村旅游的过程中，政府应该发挥其主导作用，从中起到引导、指导的作用，改变传统的行政命令的管理方式，向服务型政府转变。在监管方面，做好立法与执法。这是指乡村旅游也应向标准化方向发展，而政府的监管和支持行为也应向法制化方向发展，为实现农村与乡村旅游的耦合式发展奠定制度基础。这些措施中，支持方面的明确资金渠道与完善组织体系是促进乡村旅游全面发展和实现“以旅促农，农旅结合”的关键性政策措施。

    如果这些措施能够落实，乡村旅游在社会主义新农村建设中的作用就能概括为以下两句话：农村与乡村旅游在现阶段就能够实现耦合式发展，乡村旅游在有些地区是新农村建设中的优先产业和重要抓手。